（一）前言
2014年7月15日至23日大陸國家主席習近平，出席在巴西舉行的金磚國家領袖第六次峰會，並對巴西、阿根廷、委內瑞拉和古巴等國進行國事訪問，以及出席中美洲拉丁領袖峰會。期間，金磚五國的中國大陸、巴西、俄羅斯、印度和南非在7月15日於巴西福塔萊薩高峰會發表共同宣言，簽署成立「新開發銀行（New Development Bank, NDB），並建立應急儲備的安排。此一經歷兩年磋商，並被認為是「金磚版」的「世界銀行」和「國際貨幣基金會」，固然是對以西方先進國家為主導的現行國際金融體系的反彈，加強金磚國家間的金融穩定、經貿及投資合作，有望重塑國際金融格局，提昇金磚國家的話語權，但是背後裡各國卻有其各自的政治或經濟盤算，再加上，地理的遙遠及社會、經濟和文化制度的差異，其凝聚力仍有脆弱的一面，以致其政治和經濟影響仍有待觀察。
（二）現階段國際貨幣和金融體系特點
國際貨幣基金會（IMF）和世界銀行（World Bank）是當今國際貨幣和金融體系兩個最主要的國際組織，並與世界貿易組織（WTO）構成了國際金融和經貿體制。
國際貨幣基金會於1945年成立，職責是監察貨幣滙率和各國貿易情況，提供技術和資金協助，確保全球金融制度運作正常。世界銀行則成立於1944年，其任務是結束極度貧困，促進共同繁榮。主要提供長期貸款，向公司、個人或政府發行債券，將所得款項借予受助國。自創建以來，這兩個組織的主導權就掌握在美國手中，國際貨幣基金會和世界銀行都是按照出資的多少來決定投票權，美國以繳資本最多，其投票權所佔比例也就最高，美國因而成為國際貨幣金融體系中唯一擁有最終否決權的國家。然而，2007年次貸危機以及隨後所爆發的國際金融風暴，使美國金融業受到重大打擊，加之美元貶值，使國際領域以美元為中心的「遊戲規則」面臨嚴峻的挑戰。
伴隨著全球性金融危機對世界經濟的衝擊愈來愈深，國際社會要求對IMF的改革聲浪也越來越大。2009年4月25日，中國人民銀行前行長周小川也要求已開發國家，應承擔穩定金融市場和恢復經濟增長的主要責任，IMF應積極推進自身改革。在世界主要國家共同努力下，IMF改革方案逐步推出，主要內容為：1.全面改革貸款項目，擴大貸款項目的靈活性，減少不必要的附加條件；2.將投票權重新分攤，開發中國家的投票權比重將由40.5％提高至42.1％，中國大陸、印度、韓國、墨西哥和巴西等將在改革中得益，其表決影響力將得到提升。
儘管開發中國家在此次金融危機中，顯現了其參與國際經濟和金融事務決策的權力和話語權，但是當前以美元主導的國際貨幣和金融體系，過去幾年改革步伐始終緩步不前；對於重組IMF的投票權結構，美國國會一直延宕撥款，以堅守美元霸主地位不失，這反映出目前以美元主導的國際貨幣和金融體系格局，短期內將難以改變；另一方面，對於陷入財政困境而向IMF求助的國家，IMF提供貸款的條件往往十分嚴苛，甚至強制受援國家實行緊縮開支措施，增加其國內的政治風險。
（三）「新開發銀行」成立背景和機制
「金磚國家」合作的機制始於2009年，原本只是一個國際投資概念的名詞，並未形成為國際政治的概念。不過，五個國家都是在地區上不斷崛起，並具影響力的地區性「新興經濟國」。過去數年，金磚國家一直未能針對增進共同經濟利益，提出具體的建議和方案。但是，在開發中國家普遍對現行國際金融體系不滿，特別是2008年以來國際金融危機和歐債不斷蔓延，正好成了推動改革的契機。
「金磚五國」佔全球領土面積的26.8％，人口總和佔世界人口的42.85％，佔全世界國內生產總值（GDP）的21％，外貿佔全球貿易額的15％，外滙儲備佔全球一半以上，過去10年對全球經濟增長的貢獻率超過50％，然而，在當前IMF的組成，全然未能恰當地反映其經濟實力。金磚五國在IMF的投票權總和不過11％，但美國卻擁有17％，手握重大改革的否決權；即使英法兩國各自持有的表決權，也大於任何一個金磚國家。
基於此，2012年在印度新德里舉行的金磚領袖峰會上，便提出成立開發銀行的想法，以期能為開發中國家基礎設施建設提供融資。2013年在南非舉行的第五次金磚領袖峰會，便正式提出組建新的開發銀行，獲得金磚國全力響應，並於今年在巴西舉行的第六次金磚領袖峰會拍板定案。
金磚國家財政部長在五國領袖見證下，簽署成立「新開發銀行」（NDB），按初步透露的資料顯示，新開發銀行起始籌集500億美元資金，各國投入相同的資金份額。這家銀行將成為IMF和世界銀行以外，可以為開發中國家提供貸款的機構，第一筆貸款預期2016年批出，此外，亦將成立一個1000億美元的緊急儲備基金，期望在2015年開始運行。
在初步的組織架構上，NDB總部設於上海，首任行長席位由印度奪得，理事會主席歸俄羅斯，董事會主席歸巴西，南非將設非洲區域中心。行長5年一任，採輪值方式，大陸代表將最後出任。
（四）「新開發銀行」功能及問題
從「新開發銀行」成立的背景及目前所擬具的初步方案，很顯然的，籌備中的金磚國家「新開發銀行」和外滙儲備基金，其功能設想分別類似現在的世界銀行和IMF：「新開發銀行」負責包括金磚國家，以及其他國家的基礎設施建設投資項目，擴大金磚國家的海外利益；而外滙儲備基金則負責在成員國出現資本外流，以及債務危機等金融緊急情況時提供援助資金。
基本上，金磚國家成立這兩大機制並非也不可能，與目前的世界銀行、國際貨幣基金會（IMF）等抗衡，而是試圖利用新機制來彌補現存機構的功能。目前所知，「新開發銀行」將主要用於向金磚國家的基礎設施建設項目���貸，也包括向金磚國家以外的國家項目提供貸款，甚至於將為諸如古巴等被IMF排除在外的國家提供貸款。至於應急儲備安排，這實際上是金磚國家用自己的外滙儲備，聯手構築金融防護網。
過去2年金磚國家在協商成立這兩大機制之時，內部也存在「新開發銀行」會否被中國大陸操縱的擔憂。畢竟，在金磚五國之中，中國大陸4兆美元的外滙儲備（居世界第1位），而金磚五個國家總體雙邊貿易額約3000億美元的規模中，其中超過2800億美元是大陸與其他四國的貿易。這意味著在經貿關係中，大陸與其他各國呈現極大的不平衡。而如何防止中國大陸成為金磚國家的一家獨大，以致在制度設計上有如下的安排：
１．「新開發銀行」打消原先設計的中國大陸與俄羅斯，成為多數出資國的設想，採取初始出資100億美元平均分配的方案。
２．儘管在外滙儲備基金中是由中國大陸主導：中國大陸出資410億美元，巴西、印度和俄羅斯分別出資180億美元，南非出資50億美元，但是在該基金貸款時，中國大陸的貸款額度被限定為其出資份額的一半，南非則最多可以獲得其出資份額的一倍，其他國家則會按照其出資份額獲得相應的貸款額度。
３．金磚各國的承諾資金是一種預防性安排，各國並不需要立即支付資金，只做名義互換承諾。當成員國有實際需要，申請借款並滿足一定條件時才啟動互換操作，實際撥付資金。
４．「新開發銀行」也不是一個封閉的不存在競爭對手的機構。按照目前的制度設計，在保證金磚國家的股份將始終在55％以上這一前提下，它在未來會向聯合國的其他成員國開放注資，同時向包括金磚國家在內其他國家項目提供貸款。
儘管金磚「新開發銀行」和應急外滙儲備基金安排的構思已成立，但是其實際運作仍將至少來自三方面的挑戰。其一，金磚五國在地理、政治、經濟、社會、人種、文化、信仰上沒有特殊的共同點，可能面臨融合上的困難。其二，金磚五國並非正式結盟，在錯綜複雜的國際體系中，合作的凝聚力脆弱。其三，各國內部仍存在諸如中印領土爭端、巴西對大陸的反傾銷調查，以及俄羅斯被八國集團踢出，大陸則是為對應美國區域發展戰略，而積極推動金磚國家合作等不同利益調和的問題。
（五）結語
金磚國家「新開發銀行」和外滙儲備基金會的成立，預期將使各國間的合作逐步朝向財金、經貿、科技、能源、基礎建設、衛生、農業等領域拓展。在國際經濟上，此一合作將使金磚國家共同參與全球經濟治理，推動增加新興經濟體和開發中國家在國際貨幣金融體系的話語權和代表性。對中國大陸而言，此一機構的成立，不僅使大陸在推動區域經濟整合開拓更寬廣的空間，而上海憑藉基礎建設優勢，並擁有較多投資者，容易吸引私人資金，對大陸打造上海成為國際金融中心，以及人民幣的國際化或區域化將有相當的助益。除此之外，長期而言，大陸可向其他開發中國家轉移優勢產業和過剩產能，承接高鐵、公路、能源等基礎設施領域項目，亦有助於其產業結構的優化，增添經濟增長的新動力。
（來源/中國國民黨中央政策委員會大陸情勢雙週報第1671期）
【中央網路報】
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